东胜区紧密型城市医疗集团建设实施方案（试行）

  为进一步整合、优化全区医疗卫生资源，提升基层医疗卫生服务能力和医疗资源使用效率，全面推进“健康东胜”建设，为群众提供科学合理、方便快捷的医疗卫生健康服务，实现基层医疗机构资源纵向整合、分工协作，加快形成“基层首诊、双向转诊、分级医疗”的医疗服务新格局。根据国家卫生健康委、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国家中医药局、国家疾控局联合印发《关于开展紧密型城市医疗集团建设试点工作的通知》（国卫医政函〔2023〕27号）、《关于印发内蒙古自治区紧密型城市医疗集团建设试点工作方案的通知》（内卫医发〔2023〕23号）、《鄂尔多斯市人民政府关于印发深化医药卫生体制改革“十四五”规划的通知》(鄂府发〔2017〕215号）、《鄂尔多斯市卫生健康委员会关于印发鄂尔多斯市紧密型城市医疗集团建设试点工作方案的通知》（鄂卫健发〔2023〕299号）等文件要求，结合我区实际，制定本方案。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大、十九届历次全会以及二十大、二十届一中全会精神，坚持以人民健康为中心，牢固树立“大卫生、大健康”理念，以建设“健康东胜”为主线，深化“三医联动”改革，全面改革和完善紧密型城市医疗集团（以下简称“医疗集团”）管理体制和运行机制，突出管办分开、政事分开，构建服务共同体、责任共同体、利益共同体、管理共同体，充分发挥区级公立医院在全区医疗机构中的龙头作用，通过优质资源下沉，促进社区卫生服务中心、卫生院共同发展，推动卫生健康工作以治病为中心向以人民健康为中心转变，形成预防、治疗、康复一体化的健康服务模式，为全区城乡居民提供健康保障。

　　（二）基本原则。

　　——坚持以人为本、健康优先。牢固树立大卫生、大健康理念，把保障人民健康水平放在优先发展的战略位置，着力办好人民满意的医疗卫生事业，提高人民健康水平。

　　——坚持重心下沉、关口前移。以基层为重点、医防结合、统筹布局城乡医疗卫生资源，推动医疗健康服务从以治疗为中心向以健康为中心转变。

　　——坚持区、镇、村一体化建设。创新区域医疗卫生资源组织形式和供给方式，实施总医院管理、一体化运营，实现区域资源共建共享、管理同标同质、服务优质高效。

　　——坚持管办分离、放管结合。深化“放管服”改革，创新医疗健康管理方式，从直接管理转向行业监管，强化政策法规、行业规划、规范标准的制定和对医院的监督指导职责，提高医疗卫生机构经营管理自主权。

　　（三）工作目标。统筹优化全区医疗卫生资源配置，全面推进紧密型城市医疗集团总医院（以下简称“总医院”）组建工作，以医疗集团建设为抓手，以医保打包支付和信息化建设为支撑，构建起区、镇、村一体的区域医疗服务体系，形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制，做到未病早预防、小病就近看、大病专家治、慢病有管理、转诊有对接，实现医疗服务“三升二降”，即区内就诊率提升、居民健康素养提升、家庭服务能力提升，居民自付费用下降、患者外转率(人数)下降。原则上，牵头医院要将至少1/3的门诊号源和1/4的住院床位向家庭医生签约服务团队或基层医疗卫生机构下沉，经基层转诊的签约居民可优先就诊、优先检查、优先住院。符合条件的二、三级医院医师也将与基层全科医生组建家庭医生签约服务团队，以基层医疗卫生机构为平台开展签约服务。将财政核拨、医疗服务收入和扣除成本后公共卫生服务收入作为核定工资总额的保障新机制，建立健全现代医院管理制度。推动区域内医疗机构行政、人员、资产、业务、绩效考核、薪酬制度改革、药械供应保障、信息平台“八个统一管理”。加强区域医疗机构协同发展，让总医院有更大的管理自主权，充分调动医疗卫生人员的积极性，不断提高医疗质量和公共卫生服务能力，使分级诊疗和家庭医生签约服务更加规范、更趋合理。到2025年末，全区医疗卫生服务能力进一步增强，力争区内70%的患者在基层就诊，个人自付比例<30%，区内就诊率稳步提升，基本实现小病不出镇（社区），大病不出区，群众获得感和满意度显著增强。

　　二、重点任务

　　(一)强化政府办医职能。

　　1.健全医疗集团管理委员会工作机制。按照优化、协同、高效的原则，医疗集团管理委员会作为区内总医院的最高决策机构，认真落实领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，包括统筹总医院的规划建设、投入保障、人事安排和考核监督等重大事项。(责任单位:医疗集团管理委员会各成员单位)

　　2.成立东胜区紧密型城市医疗集团管理委员会。区委、政府成立城市医疗集团管理委员会(以下简称“管委会”)，负责制定医疗集团管委会章程和统筹医疗集团内规划建设、投入保障、制度制定、考核监管等重大事项。医疗集团管委会主任由政府区长担任，相关区领导任副主任，分管副区长任常务副主任，区政府办、组织部、宣传部、区委编办、卫健委、发改委、财政局、人社局、医保局、市场监督管理局、审计局主要负责人为成员。

　　主 任：韩 涛  区委副书记、政府区长

　　副主任：杜 娟  区委常委、政府副区长

　　     高 明  区委常委、政府副区长

　　     史雪松  区政府副区长

　　     杨 云  区政府副区长(常务)

　　成 员：任嘉欣  区委组织部副部长、老干部局局长

　　     高 慧  区委宣传部副部长

　　     栗 航  区委机构编制委员会办公室主任

　　     袁 飞  区政府办公室主任

　　     邬尚均  区发改委主任

　　     高云胜  区财政局局长

　　     王俊峰  区人力资源和社会保障局局长

　　     任桂娥  区卫生健康委员会主任

　　     刘 剑  区市场监管局局长

　　     杨治国  区医保局局长

　　     王存军  区审计局局长

　　     杜艳君  区卫生健康委员会副主任

　　     史俊梅  区卫生健康委员会副主任

　　     王明亮  区卫生健康委员会副主任

　　     陈志刚  区人民医院党委书记

　　     丰乃奇  区人民医院院长

　　医疗集团管委会下设办公室，办公室设在区卫生健康委员会，办公室主任由区卫健委主任（兼任），医疗集团管理委员会办公室承担总医院管理委员会的日常工作，为议事协调机构，负责全行业监管，强化政策、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责；负责院长年度和任期目标责任进行考核；负责对总医院章程和基本管理制度，年度工作计划及年度报告等执行情况进行监督。区政府办负责起草政府文件，组织协调各部门之间业务相关事项。区委组织部负责按照干部管理权限任用总医院领导班子成员，并对领导班子成员开展教育、培训及监督工作。区委宣传部负责政策宣传，推广试点经验，提高城市医疗集团的知晓率，营造全社会关心支持改革的良好氛围。区委编办要推进法人治理结构改革，建立编制总额动态管理和编制备案机制;区卫健委承担组织协调职能，制定行业规划，确定分级诊疗病种和双向转诊流程，加强对医疗服务和公共卫生服务的监管考核，提升基层医疗卫生服务能力；区发改委要积极争取中央和自治区预算内投资,加大对区镇两级医疗卫生机构基础设施的支持力度;区财政局要落实财政补助政策，改革财政补助方式，对“政府六项投资”，即基本建设、大型设备购置、重点学科、人才培养、离退休人员费用、政策性亏损实行分项管理;区人社局人社部门要充分落实紧密型城市医疗集团在内设机构、岗位设置、职称评聘、绩效分配等方面的自主权;区医保局要完善医药价格和医保支付政策,落实总医院区镇两级医疗机构差别化的医保支付比例和起付标准,落实总医院内的按病种分值（DIP）付费制度。区市场监管局要推进“医疗、医药、医保”三医联动的深度融合，保障医改顺利进行。区审计局负责对城市医疗集团财务收支以及法律法规规定属于审计监督范围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。

　　3.组建紧密型城市医疗集团总医院。按照“试点先行、示范带动、总结推广、梯次推进”的原则，三级医疗机构、二级医疗机构和基层医疗机构（社区卫生服务中心、卫生院）组建东胜区紧密型城市医疗集团，公共卫生机构作为城市医疗集团协作单位，首批将区人民医院、公园、兴胜社区卫生服务中心、泊江海子镇卫生院和万利镇卫生院整合，逐步实行人、财、物统一管理，形成集管理、服务、发展、利益、责任“五位一体”的运行模式。组建紧密型城市医疗集团总医院，总医院党委书记由区卫健委主任兼任、总医院党委副书记由区卫健委分管副主任和区人民医院党委书记兼任。总医院的院长为法定代表人，由医疗集团管理委员会聘任，由区人民医院院长兼任，聘期5年，实行任期目标责任制管理，严格执行党委领导下的院长负责制。总医院所属医疗卫生机构法人单设，其单位性质、政府投入、职责任务、公共卫生服务、原有名称不变的“五不变”原则。总医院承担原区级公立医院和基层医疗卫生机构的全部功能及区人民政府的指令性任务。（责任单位:城市医疗集团管理委员会办公室）

　　4.改革人事编制管理制度。按照“老人老办法、新人新办法”，根据《内蒙古自治区公立医院机构编制标准指导意见》(内机编办发[2015]163号)，重新测算人员控制数，合理确定编制总量，实行编制备案制管理。在总医院内的医务人员职称聘任方面，向基层一线倾斜，建立总医院高年资医师定期驻镇驻村制度，并作为高级职称评定的重要依据。(责任单位:区编委办、区人社局、区财政局、区卫健委)

　　5.改革薪酬制度。按照“两个允许”的要求，推进医疗集团逐步建立“公益一类保障与公益二类激励相结合”的运行新机制，进一步完善基层医疗卫生机构绩效工资政策，逐步建立符合医疗卫生行业特点、有利于人才下沉和医疗集团发展的薪酬制度。医务人员收入由医疗集团自主分配，以岗位为基础，以绩效为核心，建立多劳多得、优绩优酬的内部分配机制，并与药品、耗材和检查检验收入脱钩。鼓励对总医院班子成员实施年薪制，总医院党委研究决定医院“三重一大”工作。(责任单位:区财政局、区人社局、区卫健委)

　　6.深化医保支付方式改革。发挥医保经济杠杆作用，强化医保基金总额预算管理，以总医院为单位，推进按病种分值（DIP）付费，对总医院实行医保基金总额付费，加强医疗费用增长率、医保报销比例、基层就诊率、县域内基金支出比例、县域内基层医疗卫生机构医保基金占比等方面的考核，完善结余留用机制，结余资金作为总医院业务收入。完善考核评价体系和奖惩激励措施，加强对总医院医疗费用、医疗质量、服务行为、医德医风的监管，持续开展打击欺诈骗保违法 行为，有效遏制医疗费用的不合理增长，提高基金的使用效率。建立以按病种付费、DIP付费方式、按服务项目付费、按疾病相关分组付费(DRGs)等相结合的付费制度，完善不同级别、不同类别医疗机构医保差异化支付政策。医保资金合理超支部分由医共体管理委员会研究决定后由区财政承担;区内实行区镇统一的药物目录、医疗价格服务目录，推进基层首诊，双向转诊，急慢分治，上下联动的分级诊疗原则。(责任单位:区医保局、区卫健委)

　　(二)建立总医院管理新机制。

　　总医院实行八个统一，即区内医疗机构统一行政管理、统一人事管理、统一薪酬制度管理、统一业务管理、统一资产管理、统一绩效考核管理、统一药械管理、统一信息化建设管理。

　　1.统一行政管理。总医院直管分院人、财、物，统筹调配医共体内医务人员。(责任单位:区卫健委)

　　2.统一人事管理。总医院根据机构功能、辐射半径、服务人口、群众需求等因素对医疗卫生机构人员统一聘用、统一管理、统一使用，统一调配。对人员按需设岗、按岗聘用、合同管理。(责任单位:区委编办、区人社局、区卫健委)

　　3.统一薪酬制度管理。总医院内的基层医疗机构，实行财务统一管理和独立核算。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，探索建立适合医疗卫生行业特点的薪酬制度，调动医务人员的积极性、主动性、创造性。落实总医院薪酬分配自主权，绩效工资在核定的总量内自主分配，推进基层医疗卫生机构和签约服务的医疗卫生人员绩效考核，统筹考虑医疗卫生人员加班、值班、巡回医疗、基层工作等，统一纳入绩效考核指标体系。逐步实现副院长年薪制度。(责任单位:区财政局、区人社局、区卫健委)

　　4.统一业务管理。总医院统一规章制度，统一人员培训，统一业务指导。按照成员医院功能定位和技术特色，合理布局，重点建设特色分院，提升医疗服务水平，制定完善分级诊疗标准，健全双向转诊制度，在总医院内逐步全面推广临床路径管理和优质护理服务，实现医疗卫生服务规范化、同质化。总医院成员单位要强化自身基本医疗和基本公共卫生服务职能，全面推行家庭医生签约服务。(责任单位:区卫健委)

　　5.统一资产管理。总医院设立固定资产专账,分别建立台账，对总医院内各机构固定资产实行统一管理，各单位诊疗设备在保持所有权不变的情况下，可由总医院根据业务需求统一调配使用。(责任单位:区财政局、区卫健委)

　　6.统一绩效考核管理。总医院制定切实可行的绩效考核方案，制定岗位工资、绩效工资考核发放办法，将医务人员绩效工资的40%工资纳入绩效考核范围，考核结果与绩效工资挂钩，彻底打破平均主义，实现按劳按绩分配的目标，进一步提升医务人员的主动性与积极性。(责任单位:区人社局、区财政局、区卫健委、区市场监督管理局)

　　7.统一药械管理。总医院设立后勤服务管理中心，负责对医共体成员单位药品、设备、耗材等物资的采购配送，提高运行保障效能。医疗集团内药品、耗材实行统一目录、统一采购、统一支付、统一管理，进一步降低运营成本，保障医共体内各医疗机构的用药衔接，方便群众在基层就医配药。(责任单位:区医保局、区财政局、区卫健委)

　　8.统一信息化建设管理。推进医疗集团内各级各类医疗卫生机构信息系统的互联互通，实现电子健康档案和电子病历的连续记录，统一药品、医用耗材编码,逐步实现医疗集团内医疗卫生信息有效共享。完善医疗集团内分级诊疗信息平台，畅通双向转诊信息通道。推进互联网诊疗服务，发挥远程医疗作用，形成医疗集团内远程医疗服务网络，为基层提供远程影像、远程心电（心电一张网）、远程会诊、检验结果互认等服务，方便患者看病就医。(责任单位:区医保局、区财政局、区卫健委)

　　(三)落地分级诊疗制度

　　1.提高基层医疗卫生服务能力建设。发挥总医院优势，统筹安排基层医疗机构（社区卫生服务中心、卫生院）的床位编制，建立总医院内部人员和技术服务合理流动机制，人才培养激励机制和医保报销差别化管理机制，在基层医疗机构设立时间相对固定的专家工作室和专家门诊，开展教学查房、手术示范、学术讲座、健康宣传，慢性病患者、老年人健康体检。总医院在已开展成熟的医疗技术中筛选适宜基层医疗机构开展的诊疗技术和项目推广和实施，并提供实时指导。总医院筛选适宜的科研项目和其他专业项目与成员单位共同开展，把优质资源下沉到基层医疗卫生机构，不断提升其服务能力，实现医疗质量同质化，把上级医师定期下乡制度作为高级职称评定的重要依据;使群众自觉自愿留在基层就医看病，增强群众满意度，获得感。(责任单位:区卫健委)

　　2.提高家庭医生签约服务质量。以重点人群为主，以基本医疗、公共卫生服务为基础，完善家庭医生签约服务内容，提高签约服务水平和覆盖面，全面推进家庭医生签约服务，不断提升服务的质量和可及性，提升群众对签约服务的认可度。(责任单位:区卫健委、区财政局、区医保局)

　　3.完善双向转诊机制，实现区域协同联动。推进总医院与三级医疗机构、疾病预防控制机构、健康教育机构合作，通过采取人员进修、对口帮扶、城市医疗集团建设、远程会诊等措施，全面提升总医院临床诊疗水平和公共卫生服务能力。制定常见病出入院和双向转诊制度，完善双向转诊流程，充实分级诊疗管理人员，实现总医院与所属医疗卫生单位的有序转诊。鼓励总医院通过医联体、专科联盟、远程医疗协作等模式与三级医疗机构加强合作，建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗新秩序。(责任单位:区卫健委、区医保局)

　　4.强化公共卫生服务。总医院内部设置公共卫生管理中心，按照《国家基本公共卫生服务规范(第三版)》的规定，组织镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务中心(站)为居民提供健康档案管理等14项规范的基本公共卫生服务，提升群众健康素养和防病意识，减少疾病发生。(责任单位:区卫健委)

　　（四）保持“四个不变”

　　1.机构设置不变。医疗集团内各医疗机构坚持公益性质不变、所设岗位应保持相对稳定，各自功能定位和工作职责不变。

　　2.机构职能、任务不变。总医院承担的全区医疗卫生服务、基层技术指导和人员培训、突发公共事件、急救等任务不变，各分院承担辖区内基本医疗、基本公共卫生服务职能不变。

　　3.财政投入保障机制不变。总医院现行的财政投入政策和渠道以及补偿标准不变。

　　4.公共卫生服务指导关系不变。专业公共卫生机构所承担的对各分院的业务管理关系和责任不变。

　　三、实施步骤

　　(一)启动阶段(2023年11月-2023年12月)。制定实施方案，动员部署综合医改试点工作，明确时间表、路线图和主要任务分工，组织开展政策宣传及业务培训。

　　(二)实施阶段(2024年1月-2024年12月)。全面推开综合医改试点工作，逐步完善相关配套政策，在重点改革任务方面实现突破，形成综合改革试点的初步成效。

　　(三)总结阶段(2025年1月-2025年12月)。总医院管理委员会每年底组织对总医院建设、运行和领导干部履职情况进行阶段性考核评估，总结改革经验，调整完善政策措施。

　　四、保障措施

　　(一)强化组织领导。成立紧密型城市医疗集团管理委员会，各单位、各部门要高度重视、压实责任、联动配合、强化举措、主动作为，按照改革的实施步骤密切配合，稳步推进改革任务。

　　(二)加强总医院党建工作。按照中共中央办公厅《关于加强公立医院党的建设工作的意见》要求，选优配强党组织领导班子，总医院实行党委书记、院长分设，探索执行总医院党委领导下的院长负责制。院长在党委领导下，全面负责医院医疗、教学、科研、行政管理工作。

　　(三)强化资金保障。按照“改革财政补助方式，调整资金使用方向，积极探索将财政补助方式由按人头或按床位补助逐步变为按项目补助。加大对基本建设及50万元以上大型设备购置、重点学科发展、债务化解、人才培养、符合规定的离退休人员费用、政策性亏损，以及承担公共卫生任务和紧急救治、公共服务等方面的财政投入。按照补助项目不减少，补助水平不降低的原则,以现行公立医院和基层医疗卫生机构核定编制数核拨工资和事业经费。对于总医院承担的基本医疗和公共卫生服务，根据绩效考核结果，以“以事定费”“购买服务”或“专项补助”方式进行核补。

　　(四)强化人才引进。加大引进培养人才力度，建立探索高层次人才引进机制，对医共体急需的学科建设人才设立绿色通道，制定“一人一议”的引进机制，全力做好医护人员编制保障相关工作。

　　(五)强化信息化建设。总医院建立一体化信息系统，实现医疗、公共卫生、健康管理、计划生育、医疗保险等信息互联互通，建立信息化平台和远程会诊中心。积极与自治区(省)、市三级医院建立远程诊疗、远程培训等业务。

　　(六)强化宣传引导。要加强政策解读，推广试点经验，提高城市医疗集团的知晓率，让人民群众和医疗卫生人员充分了解综合改革的各项政策措施，营造全社会关心支持改革的良好氛围，助推改革顺利推进。